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去年12月15日,行政院會通過人事行政總處所擬,《中央行政機關組織基準法》部分條文的修正草案,未來涉及國家重大政務的第三級機關首長,可為政務或常務雙軌任用。

今年2月13日,施能傑人事長接受媒體的專訪,強調台灣是總統制,所以總統需要一票人,執行他的政策,政府要有較多的政務人員,不能像現在這麼少。



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第三級機關首長,開放由政治人物而非高級文官出任,我深感不妥,原因如下:

一、文官制度是國家發展的寶物,也是維持政府績效制,促進善治的關鍵。善治的重要內涵,包括政治透明度、問責機制、效率、效果等,都與良好的文官制度密切相關。因此,一個健全的民主國家,必須鞏固文官中立的體制,使其不受政黨的過度操控,並維持永續的發展,這也正是考試權必須擺脫政黨干預,獨立運作的憲政精蘊。

二、為遏止政治任命的浮濫,形成分贓制度,造成黨派人物獨攬政權,流為親私干政與朋黨化的現象,各民主國家都積極推動健全的文官制度,保障他們的升遷與福祉,這正是考試院職責。

以日本為例,政府中的主要決策者可分為兩組,一組是包含首相及主要內閣閣員在內的政治人物,另一組則是領導階層的高級文官。首相可以在每部之內任命大臣,加上一名國會議員擔任政務次官,但對其他官員沒有任命權。真正在部內掌握實權的,則是行政次官,也就是最高層級的文官。各部內的重要決策與執行,通常是由固定的文官負責,形成穩定的體制,這也是日本在戰後成功發展的關鍵。

三、我國現在實施的不是總統制,而是由總統對外代表國家,對內調和五院關係,促其分工合作,落實善治,行政院長則負責實際執政的成敗,這是半總統制,或稱雙首長制。此一制度下,總統是國家元首,行政院長才是最高行政首長。在這樣的分工體制下,總統必須尊重五院的各司其權與各司其責。

考試院依據《中華民國憲法》及增修條文,負責國家的官制官規,保障文官制度的健全發展,必須堅持第三級機關,應由高級文官而非政治人物出任。在此一前提下,總統也應尊重考試院的職權,並保障文官制度。

四、《中華民國憲法》不是國民黨所制定,而由反對國民黨的張君勱先生所起草。這部憲法最大的特色,就是防止總統獨裁,用各項條文分散其權力。張先生明白指出,憲法中的行政權,是修正式的內閣制。

至於增修條文,雖經李登輝的6次修憲,陳水扁的一次修憲,我國憲法仍非總統制,而是上述的半總統制或雙首長制,《憲法》第53條仍然有效,即為例證。該條明載:「行政院為國家最高行政機關。」換言之,總統府並非國家最高行政機關。

我希望主政者能熟讀憲法及增修條文,並記得自己就職時的宣誓,遵守憲法,「如違誓言,願受國家嚴厲之制裁。」這樣的誓詞大家都聽到了,主政者能不戒慎恐懼嗎?(作者為考試委員)

(中國時報)

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